浅谈会计集中核算下的国库集中支付改革
会计结算中心 黄玥
前 言
国库集中支付制度是在公共财政基本框架内，充分体现现代化资源配置的优势，发挥财政政策的积极作用，服从政府履行职能的需要。同时还要增强政务的公开性，减少资金拨付的中间环节，做到既保证预算单位用款，又能提高财政资金的使用效益，以充分体现政府职能的透明、快捷、高速。推行国库集中支付就是要变财政的事后监督为事前控制，从源头上堵塞支出漏洞。各预算单位在进行支出时，必须首先向财政部门提出用款申请，财政部门对支出进行审核同意后，通过国库拨款，将款项直接拨付给所购的商品和劳务的供应商。
国库集中支付制度至少有三大优点：
第一，这一过程有利于加强财政对各预算支出活动的监督控制，使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱”操作变为“阳光”操作，从而实现对财政资金流向，流量的全程控制，增强财政资金运作和使用的透明度，规范资金使用者的行为，提高资金使用效率。各预算单位不再有财政资金结余，只有指标结余，资金结余全部体现为财政结余。财政部门能够及时、准确地掌握资金运作情况，为预算编制、执行分析和调控经济提供准确依据，从而使财政宏观调控能力大大增强。
第二，由财政拨款而购置的资产可以在账面上得到准确反映，国有资产管理将更为规范，这有利于国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。
第三，财政国库集中支付制度改革是财政管理制度改革的重要组成部分，是完善制度约束机制，建立健全惩治和预防腐败体系，深化党风廉政建设和反腐败工作的一项重要内容。
我区国库集中支付改革的现状分析
从全国的发展进程来看，相当部分地区财政已经实现了会计集中核算制度向国库集中支付制度的转轨，我省财政部也指出应积极落实会计集中核算的转轨工作。但是，“转轨”势必涉及到机构的整合、人员的进退和职能调整等一系列敏感、棘手问题。市县级尤其成为推行国库集中支付改革的难点和薄弱环节。我区由于财力不足，经费紧张，网络建设相对滞后，并且暂时还不具备实行财政授权支付的条件，因此仍然进行着传统意义上的会计集中核算。鉴于现行会计集中核算制度已经实施了七年，相应的机构已经趋于稳定，突然转轨势必造成政策的反复，不利于财政改革的方向。国库集中支付改革到了十字路口，如何顺利地深化改革是我区财政部门当前着重需要研究的课题。
“并轨”的可行性分析
一、国库集中支付制度与会计集中核算制度的共同点
国库集中支付制度与会计集中核算制度其实都是国库集中支付改革的实现形式，这两种制度的共同点是：
第一，都是我国财政国库管理制度改革的产物。
第二，两种制度的操作主体都是财政部门。会计集中核算按照“集中管理、统一开户、分户核算”的原则集中办理各单位的具体核算和监督义务。具有代理记账的性质。而国库集中支付也是在财政部门成立国库支付中心，具体从事资金支付、会计核算、监督检查等业务。从职能和核算对象来看，是同一机构。
第三，两种制度的承担对象均为行政事业单位，具体对象都是财政资金及其使用过程。
第四，这两种制度的目标都是为了减少拨款环节，增加资金使用的透明度，进而提高财政资金的使用效益。
二、国库集中支付制度与会计集中核算制度的区别
首先，二者产生的时间、背景环境及范围不同。会计集中核算制度是在纪委的要求下首先出台的，主要目标是把预防腐败寓于决策制度之中，同时还有提高本级财政效率、节约经费开支、缓解各级财政尤其是较贫困地区的财政压力为目的。而国库集中支付制度是由财政部“金财工程”领导小组和国库司汲取国际上的一些市场经济化国家的通行做法并结合我国的具体特点，探索出来的一套切实可行的国库管理改革制度。
其次，两种制度的运行机制不同。国库集中支付制度通常是在单位设置会计并保留、行使其会计职能，在统一的支付中心设置统一的出纳，会计和出纳相分离，由支付中心的出纳来监督、制约各单位的会计。而会计集中核算制度在单位只设报账员，会计职能大部分转移到结算中心，会计、出纳都收归结算中心，统一核算监督，支出的决策与支出的执行相分离。
最后，两种制度涵盖的范围不同。集中核算的资金仅是正常经费和专项经费。而国库集中支付的管理，则涵盖了所有财政性资金的支出，从财政资金的缴拨、使用管理到银行清算，都要纳入国库单一账户等管理。
三、融入会计集中核算功能是国际上国库集中支付制度的发展趋势
传统意义上，财政与会计是相互独立的科学范畴。但随着公共财政的发展，许多西方国家政府公共会计已经作为公共财政的重要组成部分包括在国库集中支付制度中。当前，美、法等西方发达国家已经把政府公共会计核算作为国库集中支付的重要组成部分，以保障和促进国库集中支付资金的有效运作和取得最大效益。国际上许多国家和地区也实行类似我国会计集中核算的方法。因此，直接或间接融入会计集中核算功能已经是国际上国库集中支付制度的发展趋向。
四、“并轨”下的会计集中核算制度必须融入到国库集中支付制度中，完成其真正的历史使命
实施会计集中核算制度是为了改变我国目前部分地区行政事业部门和领导法治意识不强、管理技术落后、财政性资金紧缺等实际情况而提出的。与国际接轨，建立和健全国库集中支付制度后，会计集中核算和监督功能应该融入到国库集中支付制度中，完全有效地对行政事业部门的财政性收支进行规范的控制、管理、核算和监督，并作为独立的财政会计制度完成其历史使命。
现状下的会计集中核算对国库集中支付改革的制约
当前，相当部分区县级会计集中核算机构设置不合理，定位不准确，管理不规范，导致各学者纷纷对会计集中核算制度提出质疑。绝大多数学术论文均表示会计集中核算制不适应国库集中支付改革的需要，其违背了《会计法》第三十六条和第七条的规定，导致会计职责不清、单位财务管理职能弱化。应取消会计集中核算和会计委派制度，由部门和单位实行财务管理和会计核算，真正做到不“混责”、不“串岗”、不“越位”、不“错位”，各司其职、各尽其责。
诚然，对照我区会计结算中心的实践，我们会发现学者的分析不是没有道理的。会计集中核算工作在进一步规范的同时，确实也受到了种种阻碍。主要表现在：第一，单位的理财积极性大幅降低，内部监督机制弱化。预算单位处于一种花钱不记账、核算无依据的地位，对财政局、会计结算中心的依赖思想非常严重。第二，由于第一条所述的依赖思想，直接导致各部门的领导对预算编制和预算执行工作的懈怠。年初预算编制不细心、中期频繁追加，只要想用钱，就来财政要，缺乏开源节流的观念。第三，会计结算中心仍然没有完全取消实有资金账户，没有做到真正的“零余额”，当然这个问题可以很快得到解决。第四，会计核算与实物资产管理脱节。虽然我们曾经对各报账单位的固定资产进行过一次大盘点大整理，可是各单位平日对一些移动性固定资产依旧疏于管理，观念上就不重视，一旦盘盈盘亏，结算中心也只能做简单的账面调整，造成了国有资产无形的流失。
“并轨”下国库集中支付改革的对策
国库集中支付制度和会计集中核算制度之间内在关系的改革取向，应借鉴国际通行做法。会计集中核算制度应有机融入到国库集中支付制度中去。充分发挥会计集中核算制度的功能和桥梁作用。在推行国库集中支付改革时，要在账户体系设置、核算方式、支付范围以及在财政内部资金和收入管理上与国库集中支付的管理方式相衔接，会计集中核算制度要适应国库集中支付制度改革的要求不断完善，最终转化为国库集中支付制度的重要组成部分。
一、解放思想、坚定信心是改革的前提条件；领导重视、大力支持是改革的基本保证。会计集中核算制向国库集中支付制融合，是一项非常艰难的工作。为了减少改革的阻力，不仅需要明确思路、提出改革具体要求、创新改革模式，也离不开各级党委、政府、预算单位领导对改革的重视与支持，及时纠正各种错误观点，对出现的利益问题进行协调，做好相应的解释工作。
二、从部门预算改革入手，切实提高预算编制和管理水平。目前我区在部门预算的信息化建设方面取得了进步，但预算的刚性约束还不够强化，预算的执行不够严格。预算的执行力度将直接影响到财政工作的严肃性。在集中支付环节，应强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生。同时，进一步细化预算编制，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，使财政各部门上下联动，为顺利实施国库单一账户制度创造条件。
三、推进“财税库银”的横向联网，为改革提供技术支撑。构建联合信息网络和一套安全可靠、功能强大的国库集中支付操作系统。力求实现资金支付程序的规范化、预算执行监控的动态化、预算单位支出信息采集的实时化。使资金运行过程真正实现公开、透明，让权力在阳光下进行。
四、继续深化公务卡管理制度，开辟个人公务卡的使用，使所有的支付行为都有据可查、有迹可寻，最大程度地规范公务消费行为。加快公务卡配套设置建设，改善公务用卡环境。我区财政应尽快取消实有资金账户，使代扣代缴款项从实有资金账户转移到单位公务卡上，同时加强对备用金的管理。加大POS机具、ATM的布放力度，尤其在公务消费较多的商场、酒店、飞机场、加油站等场所布放POS机具，为公务卡的使用创造顺畅、便捷的条件。
五、推广“预算单位零余额”支付模式，开展财政授权支付试点工作。目前，许多县级财政已经走在我区前列，对零星支出实行财政授权支付，而我区财政仍然仅实行财政直接支付。在硬件、软件条件都允许的情况下，授权支付应该优于当前的制度，可以由过去的“先审后支”变为改革后的“先支后审”，有利于预算单位自我控制预算的执行，有利于建立新的资金高效管理模式。
六、结合政府职能转变和政府机构改革，从制度上控制并最终消除地方和部门利益。从促进经济发展、保障社会稳定大局出发，妥善解决国库分散支付制度遗留的利益矛盾。逐步拓宽范围，先由财政部门推进国库集中支付制度改革，然后联动人民银行、商业银行、税务部门逐步推进国库收入制度改革，实现财政、税务、人行、商行联网，提高财政国库管理效率。