区 域 财 税 体 制 研 究

                  ——以区与各镇街财税体制为例

新的一轮区与各镇街财税体制于2008年到期，这一轮财政体制对促进我区财政收入的高速增收，保障全区各项社会事业顺利开展，建立公共财政分配体系起到了很好的推动和保障作用。同时在体制运行中也暴露出了一些问题，本文就本轮体制出台的背景、主要内容、存在问题、解决途径以及新的一轮区与镇街财税体制方案的制定和选择作一些探讨。

 一、崇川区与各镇街财政体制改革的背景

2004年随着市属国有企业改制基本结束，投资主体呈现多样化，市区范围内的企业按隶属关系划分存在着很多矛盾和问题，税源互挖现象十分普遍；支出方面，虽然两级政府事权划分已做了一些调整，但财权没有相应调整到位，原有的财政体制已不适应市区经济发展的需要。为更好地调动全区发展经济的积极性，共同做大市区的“经济蛋糕”，市政府在2004年10月份制定出台了新一轮市区财政体制（通政发[2004]93号）。新的财政体制彻底打破原市区财政体制中一直沿用的按企业隶属关系划分市、区税收级次的做法，实行了比较彻底的税收属地管理。与此相对应，同年区与各镇街财税体制也根据新一轮市区财政体制精神，结合有关事权、财权的调整相应调整了区与各镇街之间财税体制（崇川政发[2005]53号）。

二、区与镇街财税体制主要内容和优缺点

新的一轮区与镇街财税体制主要内容是：

1、以促进共同发展、调动各级积极性、有利于加强宏观调控、方便税收征管以及兼顾各区域公平为原则，重新划分全区收入体系。

（1）将与经济发展相关度高、增长稳定的税种，作为各镇街主要收入来源，以下简称为经常性收入。这些收入包括：营业税（不包括金融、保险营业税）、增值税（25%地方留成部分）、个人所得税、企业所得税（包括外商投资企业所得税），房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用牌照税等地方工商税收。

（2）将全市集中征收解缴入库的税种作为区级固定收入，主要包括契税。

（3）将受宏观经济形势影响较大的行业税种作为区级固定收入，包括：城建税和建筑房地产行业产生的税收等。

（4）将三个大型企业税收作为区与相关镇街共享收入，其中区级固定收入比例为90%，相关镇街收入比例为10%。

（5）其他各项收入，包括国有企业上交利润、国有土地使用权有偿转让收入、罚没收入、行政性收费收入及排污费收入等，维持现状不变，按行政隶属关系征收及划分。

2、彻底打破建区以来一直沿用的按企业隶属关系划分区与镇街税收的做法，实行完全的税收属地征收和区与各镇街分税分成。个别确需实行单列的大型项目，在财政结算中单独算帐，但日常的税收征管仍按全市的统一办法执行。

3、充分利用全区财税库联网的成果和市金融结算中心的技术支持，所有税收均实行金库集中划解，从根本上保证了属地征收和分税分成机制的完全到位。

4、考虑到税收基数调整后，各镇街之间税收统计绝对数差距较大，因此在财力分成比例上采取了以相对数作为因变量：财力分成比例与各镇街经常性收入增幅挂钩的办法。

5、制定了转移支付办法。在保障各镇街既得利益的基础上，通过转移支付进行调节，在确保各镇街2003年财力基数的基础上，将各镇街人均财力低于全区人均财力70%的镇街纳入转移支付范围，区级财政将按照差额的50%给予补助。

区与各镇街分税制财政体制改革在以下几个方面成效显著：

（1）全区基本形成了主体税收分税分成、财政收入水涨船高的机制；

（2）属地征收成为全区收入分配的基础；

（3）国库集中收纳、统一划解的操作体系日趋完善、成熟，并为进一步改革全区财政体制奠定了重要的基础；

（4）彻底解决了税收级次确定不规范、混库现象频繁的问题；

（5）各镇街政府的经济工作指导思想发生了重大转变，特别是为适应分税制财政体制所带来的新的税源归属机制，一些镇街结合本镇街实际，提出了“不求所有，但求所在”的指导思想，工作重点已从过去偏重于发展街道经济转向抓好城市管理，搞好社会服务，改善投资环境，大力发展区域经济，努力做大共享税蛋糕，切实增加区与镇街两级政府的财源，实际上这既是公共财政的思想在聚财、理财方面的具体体现，又是公有制多种实现形式的具体体现。2004-2008年，全区财政总收入年均增长达28.1%。

（6）财政体制与税收征管体制协调运行，并双双适应了近年来各类企业改革的需要。

与此同时，上述体制在运行期间也出现了一些新的问题，集中表现为：

（1）财力向区本级集中，影响镇街发展税源经济积极性。新一轮体制从2004年执行以来，全区财力逐步向区本级集中，各镇街财力占全区财力的比例略有下降。2007年正式结算后各镇街（不含开发区）财力总计10917万元，占比全区财力约8.4亿元的13.0％，比2004年16.04%，下降3.04个百分点。4年平均占比为14.47%，略低于上一轮财政体制平均比例14.82％。镇街分成财力增幅19.35％，低于全区财力增幅23.88%的4.53个百分点。区级财力下倾不够，不利于各镇街政府更好地推进统筹发展，影响了镇街发展税源经济的积极性。

（2）待遇不均等，将镇街财力基数直接与各自收入增幅挂钩，产生了“同工不同酬”现象。即超收相同数额的税收，各镇街的财力分成有所不一样。本轮体制中我们将各镇街财力基数直接与收入增幅挂钩，而忽略了收入增长绝对量大小，如果出现同样的税收增幅，原来财力基数比较大的镇街分成的财力相对比较多；相反那些税收基数比较大，但是财力基数比较小的镇街分成财力则比较少，出现超收收入绝对量比较大的镇街分成财力不如绝对量比较小的镇街。以2007年为例同样超收经常性收入1000万元，和平桥街道分成财力因税收基数大、财力基数小，而比税收基数小、财力基数大的观音山镇少分成财力近80万元。

（3）体制缺乏调动镇街主观努力的积极性办法。本轮体制执行过程中，缺乏对各镇街在财税收入增长主观努力程度上的考核机制。各镇街在税收增收方面基本上是“靠天”吃饭，税收收入完全取决于辖区内企业经济发展。加上缺乏对新办企业单项鼓励政策，一定程度影响了各镇街招商引资的积极性。也没有对新引进企业设置单项奖励扶持政策，镇街招商成本加大，进而影响了大家招商引资的积极性。

（4）区本级在宏观调控方面的能力与任务不均衡。一方面区财政随着我区的发展，加快产业升级、增强发展后劲、强化城市功能、改善投资环境等方面的任务日益紧迫，区政府迫切需要集中财力上一些大的项目，特别是着力增强核心技术和重要应用技术的创新能力的项目，以及教育体制上划后教育支出盘子不断加大，区本级财政支出的压力不断增大；另一方面镇街对目前财力分配格局不是十分满意，一直认为财力分成比例太低，抓税源经济没有积极性。

 （5）民政堪界划分不清给体制执行带来较大难度。由于我区特有的各镇街之间民政堪界划分不清，村中有居，城中有村现象比较普遍，街道与街道之间是犬牙交错，致使我区在各镇街之间界定企业级次方面出现了很多困难，企业级次调整和界定工作量加大，加上各镇街财政人少事多，很多具体情况不能深入企业实际，出现了较多矛盾。

鉴于此，如何进一步完善区与各镇财政体制就成为必须解决的问题。

三、解决崇川区区与各镇街财政体制问题的关键

新一轮区与各镇街财政体制改革是否能够适应社会主义市场经济发展的需要，是否能够充分发挥财政对国民经济的宏观调控作用，是否能够保证改革的平稳运行，是否具有可操作性，关键在于设计出来的改革方案能否达到以下四个方面的要求：

（一）调动各镇街发展经济的积极性

只要是财政体制改革，就会对现有格局进行调整，就会对既得利益进行重新分配。如果改革不能调整区与各镇街两级的积极性，就不能将共享税这块“蛋糕”做大，即使是区本级暂时通过改革集中了部分财力，最终区本级的财力增长也会受到影响；如果改革能够调动区与镇街两级的积极性，就能够使区与镇街两级政府共同致力于将税收这块“蛋糕”做大，改革的结果必定是区与镇街双赢。因此，新一轮体制应该保留原体制下的激励机制，并进一步对此进行强化。

（二）方便收入征收和结算操作

区与镇街财政体制要与税收征管相衔接，具体表现在：一是税收的划解要具有统一性，要处理好个别大型项目实行单列分成与全区税收属地征收、集中入库、统一划解、年终结算的关系；二是要设计出切实可行的办法，解决税源迁移给区本级和迁出镇街财力带来负面影响的问题；三是财、税、库的工作衔接要有利于对财政体制运行的监督，做到报表可以反映问题，问题不能游离于报表之外；四是财政结算关系要力求简单，要方便各级财政年度预算的制定，并尽量减少区与各镇街资金调度的规模。

（三）有效地与原财税体制衔接

上一轮区与各镇街分税制改革在规范财税运行体制、建立新的分配机制、促进区域共同发展等方面取得了较大的成效，为进一步的改革奠定了重要基础。新旧体制过渡的过程，实际上是趋利与避害的过程，继承与发扬的过程，深化与调整的过程。因此，新旧体制的衔接工作要从两方面来抓：一是要合理吸收旧体制在划分收入体系、实行属地征收、集中划解税收、统一分税分成等方面已经取得的成果；二是在适当调整分配格局、增强区级调控能力、解决某些突出问题特别是加大“均贫富”力度等方面要有所突破。

（四）适度的先进性与科学性

新一轮体制的调整无疑将带来利益的变动，牵一发而动全身，因此，如果改革方案所采取的方式、方法不对头，测算依据不充足，使用标准不统一，界定范围不准确，或者改革的目的不明确，改革的原则没有说服力，各镇街将难以接受改革方案。同时，由于崇川区各镇街产业结构各不相同，经济发展的潜力有大有小，财源状况差异较大，镇街财力基数相差悬殊，社会负担有重有轻，改革的方案若对各镇街一视同仁，则容易引起实质上的纵向不均衡；改革的方案若因镇街而异，对各镇街量体裁衣，则又容易引起明显的横向不均衡。另外，由于我区是南通市主城区，因此在实行新一轮区与镇街财政体制改革时应力求尽可能地在改革的方向、方式和方法上先行先试，不断探索，努力为全市乃至全省的财政体制改革提供有益的经验。

四、完善崇川区区与镇街财政体制的各种可供选择的方案

（一）适度微调的方案（方案一）

改革的基本原则是，在坚持原有分税制体制的总体方向的前提下，进一步巩固成果，规范运行，革除弊端，既适度增强区本级财政的宏观调控能力，又继续调动各镇街当家理财、发展经济的积极性。调整的重点，一是要革除明显的不公平做法，如将镇街财力基数直接与各自收入增幅统一比例挂钩的确定办法，影响了收入规模较大镇街发展税源经济的积极性；二是根据改革以来区与各镇街可支配财力的变化，重新完善转移支付制度。

1、改革镇街财力基数直接与各自收入增幅统一比例挂钩的确定办法。在考虑各镇街财力分成时既要考虑到税收收入的增幅相对数的变化也要考虑到收入绝对数的增长，通过增幅和增加额绝对数来同时予以考虑参与财力的分配。

04-08年各镇街财政收入及分成财力对比表

2、进一步完善转移支付制度

上一轮体制中转移支付制度存在一定的不合理性，主要表现在没有能够起到很好的“鼓励先进、带动后进”的作用，过分强调了“均贫富”的原则。按照转移支付测算下来，人均财力落后的镇街每年从区本级转移的财力超过了税收增长最快的镇街，严重影响了镇街争当先进的积极性。新的一轮转移支付改革的基本思路是探索区与各镇街财政体制的多元化改革，将“属地征收、分税分成”的机制，与内容更为广泛、形式更为科学、运行更为合理、调控更为有力的转移支付制度紧密结合，使各镇街人均收入水平、支出标准能维持大体相近的格局，进一步实现均衡全区公共服务水平的目标。具体的转移支付办法还要借助于统一与规范的财政支出标准来进一步的研究。

（二）改革统一比例的方案（方案二）

改革的基本思路，彻底改革目前税收分成拿财力基数与税收增幅全额直接挂钩的做法，对各镇街实行“核定基数，超收分成，统一比例，转移支付”的财税分成办法，与市财政对区财政体制全面接轨。即保障各镇街2008年既得财力的基础上，核定各镇街收支基数，实现统一比例分成，分成数与2008年既得财力差额作为各镇街转移支付基数。

之所以采用统一比例法，是出于以下几个方面的考虑：

（1）可以在一定程度上解决税源迁移的问题。如果不同的镇街实行不同的分税办法，税源的迁移给各镇街财力带来了较大的不稳定性，同时可能给区本级带来财力流失。实行统一的税收分成比例可以保证区本级财力不受影响，有利于适当解决迁入、迁出镇街的财力均衡问题。

（2）统一比例的结果，可以使一些税收基数比较大，经济发展速度下降、财力增长相对缓慢、城市与社会负担又相对较重的老城区街道，能适当降低其辖区内税收区级分成比例；同时使产业结构调整成效显著、经济发展潜力巨大、财政收入增长强劲的镇街，区级分成比例相应提高，尤其是增量集中的效果将比较明显。因此，在加大增量调节力度和均衡全区财力方面，可以说具有一箭双雕的作用。

（3）市财政对各区与其他兄弟区的财政在实行税收的分成时，一般也采用统一比例法，改革有现成的经验可以借鉴。

本方案调整共享税分成办法的核心内容是：

（1）全区各镇街实行统一的分成比例。初步拟将区、各镇街税收进行“八二”分成，即区本级占80%，各镇街占20%。区本级的分成比例低于2007年的实际比例85%，大型项目或新招商项目的分成情况可另行考虑。

（2）转移支付基数的确定。分别确定区对镇街转移支付情况，具体计算过程如下表 。

（三）按公共财政方向设计和推进改革的方案（方案三）

按照公共财政方向设计财政体制的实质和核心，就是合理界定财政支出结构，而其前提又是合理划分政府间的职责权限。我们认为，在市场经济条件下，按照政府与市场合理分工的要求，并遵循中央赋予事权的规定，地方政府的职责权限主要包括三个方面：一是保证政权运转，二是管理与调控宏观经济；三是提供地方性公共产品和服务。与此相适应，政府财政则应以社会公共需要为标准参与社会资源的配置，政府公共支出预算的范围也必须以社会公共需要为标准来界定和规范。按照这一要求，结合市区的具体情况及政府职责分工的要求，我区公共财政框架下的财政支出范围主要包括：（1）公共安全和秩序，即公安安全、司法检察以及国家行政管理等；（2）公共服务，即科学、教育、文化、卫生、医疗、保健、社区服务、社会保障等；（3）公共工程即生态维护、环境保护等；（4）公共设施，即交通等基础设施和城市排污、道路、桥梁等公共设施。为此，我们首先将预算内财政支出分为四大类，并根据其与公共财政支出范围的密切程度分别给予不同的保障，在此基础上，计算出各镇街的标准支出水平，并以标准支出水平与其财力水平相对比，得出其新体制下的税收分成比例。具体方案为：

1、财政支出的分类。

（1）一类支出包括行政性支出（行政管理费、综合治理支出）、社会事业支出（卫生事业费、社区经费）与社会保障支出（抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出）。其中行政性支出是政权建设、社会运转的物质基础和必然前提，特别是增加政法经费投入、强化社会治安管理是各镇街政府要重点保证的对象；各区卫生事业费支出大部分为社区卫生服务中心支出；社区经费是基层运转的重要保证；加大社会保障力度是公共财政建设的基本要求。一类支出为必保支出，在考虑2008年的实际支出、均量推断支出和回归支出的基础上，按100%的保障系数计入各镇街标准支出。

（2）二类支出包括市容环境管理费、支援农村生产支出、农业综合开发支出、政策性补贴支出。其中市容环境管理费是公共服务支出的必要组成部分是需各镇街财政加大投入的项目；支农支出与农业综合开发支出具有“少数产业”的特征，需作相应保护，故加大对农业的投入仍具有十分重要的意义；政策性补贴支出是政策性较强的支出项目。因此，在均量与因素法调节的基础上，亦按100%的保障系数计入各镇街标准支出。

（3）三类支出主要是一些部门的事业费与卫生经费，其中有的是有补偿收入的支出，有的是非必保的支出，有的是要视财力情况予以安排的支出。在计算平均值并考虑2008年实际支出数的基础上，按90%的保障系数计算各镇街标准支出。

（4）四类支出包括企业补助支出等。根据建立公共财政框架的要求，此类支出属财政逐步退出的范围，故按2008年实际发生数，以50%的保障系数计算各镇街标准支出。

2、以标准支出决定税收分成比例。

按照公共财政的要求设计改革方案的基本思路，一是充分利用第一阶段改革在属地征地、分税分成、金库划解等方面所取得的成果，努力形成奖先罚后、共同增长的机制。二是在市场经济体制下政府应履行的职能（事权）范围已经界定，财政支出新的分类方法已经明确，不同支出类别的保障程度已经确定的前提下，以2008年为基期年，相应计算各镇街的标准财政支出水平，以此再计算出各镇街的总的支出水平，在此基础上倒推各镇街的新财政体制下税收的分税比例。即以事权的划分决定财权的划分。依此思路，崇川区新一轮镇街财政体制改革的具体计算过程是：

（1）计算一类支出的标准支出。

第一，均量推断支出。计算公式为：

某区均量推断支出=全区人均一类支出×该镇街测算人数

第二，回归支出

建立回归模型的主要目的是将各镇街的标准支出建立在财政收入与财政供养人口两个因素之上。具体则是以一般预算支出为因变量，以预算内财政收入和财政供养人口（测算人数）为自变量，建立二元线性回归模型。

建立回归模型的方法，是采用2004-2008年各镇街的5组数据，即：将每一年某镇街的财政支出都与该年该镇街的财政收入、财政供养人口（测算数）相结合建立一组数据，通过回归分析，建立财政支出相对于财政收入与财政供养人口（测算人口）的函数关系。经测算，回归模型为：一般预算支出=0.01×预算内经常性收入+8.8519×财政供养人口+65.12（相关系数为0.7909）

第三，汇总计算一类支出的标准支出。

计算公式为：一类支出的标准支出=均量推断支出权数×均量推断支出+实际支出权数×实际支出+回归支出权数×回归支出

在一类支出的测算中，为尽可能剔除不可比因素，测算人数采用年度平均和双口径加权的计算办法，计算公式为：测算人数=50%×（2006年和2007年的平均财政在编人数）+50%×（2007年和2008年的平均财政供养人数）

另外，由于一类支出是重点确保与调整对象，且考虑到将来体制调整的需要，在计算标准支出的过程中，我们也曾对其中的行政、社会事业与社保支出等标准支出的计算作进一步的细化处理，具体做法是：

按照行政性支出、社会事业支出与社保支出各自占一类支出的比重，将一类支出均量推断数分解为行政性支出均量推断数、科教支出均量堆断数与社保支出均量推断数，将一类支出回归支出（即2008年的模型值）分解为行政性支出回归支出、社会事业支出回归支出与社保支出回归支出。在分别计算行政性支出回归支出、社会事业支出标准支出的基础上求和，即得到一类支出标准支出。三个细项支出标准支出计算公式为：

一类（行政、社会事业或社保）标准支出基数=均量推断支出权数×均量推断支出+实际支出权数×实际支出+回归支出权数×回归支出

一类（行政、社会事业或社保）标准支出=一类（行政、社会事业或社保）标准支出基数×细项支出各自的确保系数

（2）计算二类支出的标准支出

第一，按综合因素法测算2008年各镇街市容管理费标准支出。

计算公式为：市容管理费标准支出=按城市功能系数分配的支出+按人口分配的支出+按土地面积分配的支出。

其中：

按城市功能系数分配的支出=十个镇街市容管理费支出之和×城市功能方面的支出对标准支出的贡献份额×各镇街城市功能系数相对比重（某镇街城市功能系数相对比重=该镇街城市功能系数÷十个区城市功能系数之和）

按土地面积分配的支出=十个镇街市容管理费支出之和×土地面积方面的支出对标准支出的贡献份额×各镇街土地面积相对比重（某镇街土地面积相对比重=该镇街土地面积÷十个镇街土地面积之和）

按人口数量分配的支出=十个镇街市容管理费支出之和×人口数量方面的支出对标准支出的贡献份额×各镇街折算人口相对比重（某镇街折算人口相对比重=该镇街折算人口÷十个镇街折算人口之和，折算人口=户籍人口+常住人口×50%）

公式中城市功能系数根据人口密度来设定，即人口密度超过2000人/平方公里的镇街，城市功能系数为1；人口密度低于2000人/平方公里的镇街，城市功能系数为0.5。

第二，按2008年实际发生数计算其他各项二类支出的标准支出。

第三，汇总计算二类支出的标准支出。

计算公式为：二类支出的标准支出=按综合因素法测算的城市容管理费标准支出+按2008年实际发生数计算的其他各项二类支出的标准支出。

（3）计算三类支出的标准支出。计算公式为：

三类支出的标准支出=[三类支出实际支出+（均量推断支出-三类支出实际支出）×50%]×90%

（4）计算四类支出的标准支出。

四类支出的标准支出=2008年实际支出×50%

（6）计算各镇街标准支出总额。计算公式为：

某镇街标准支出总额=该镇街一至四类支出的标准支出之和

（7）重新确定区与各镇街税收的分成比例。计算公式为：

某镇街税收分成比例=某镇街财力缺口÷该镇街辖区属地税收

其中：某镇街财力缺口=某镇街标准支出总额—该镇街上级补助收入—该镇街专享税—该镇街非税收入—该镇街应纳入预算进行综合管理的预算外收入

四、崇川区镇街财政体制改革各方案之间的比较与分析

上述三个方案在调动区与镇街两级的积极性、增强区政府宏观调控能力、改革的难易程度、与原体制的衔接、方便征收与操作以及改革方案的科学性、先进性方面，互有差别，各有特点。

（一）调动两级政府的积极性方面

由于三个方案均将全区的主体收入作为区与镇街共享税收，故无论采用哪一方案均能调动两级政府的积极性，但由于共享税调整的方向与幅度不同，全区尤其是各镇街发展经济、培植财源的积极性所受的影响亦不一样。具体情况是：

方案一  沿袭了原体制最后一年的共享税收分成状况，分成比例未予调减，各镇街积极性较高。

方案二  表面上是无差别地采用统一的分税比例，实际上它给各镇街所带来的影响完全不同，其中实际观音山镇财力分成占比税收比例为32.7个百分点，统一按照20%的比例测算，实际上转移支付基数已经接近了分成财力。而和平桥、虹桥、新城桥街道实际分成比例为5%左右，因此按20%的比例测算，转移支付基数同样比较大，一些镇街的积极性无疑将受到明显的打击。

方案三调动积极性的方式体现在三个方面：一是保留了原体制的优点与合理之处，有利于建立水涨船高和奖先罚后的激励机制，充分调动区与镇街积极性，进一步改善环境、吸引投资、做大蛋糕。二是共享税分成比例的确定考虑了基期年的既得利益与支出需求，且按标准支出来确定收入分成比例，使各镇街所受影响的方向相同。三是财力集中遵循了“保存量、调增量”的方式。

（二）宏观调控方面

1、关于集中财力。

集中财力包括存量集中与增量集中两个方面：

方案一对财力集中基本上还是维持现状，仅仅是适当增加了对薄弱镇街的转移支付补助。

方案二  就存量集中而言，主要是通过调整上解来减轻区本级的支出负担；就增量而言，该方案对将来的增量没有集中，而且鉴于崇川区的收入结构现状和变化趋势，区本级分成比例高的镇街未来几年增幅较为有限；区本级分成比例低的镇街未来几年增长潜力较大，因此，若实行方案一，区本级在全区增量分成中的比重实际上将进一步提高，不符合财力适当下移的体制制定原则。

方案三  有一定规模的存量集中，就增量集中而言，该方案财力对基层有一定的倾斜。

2、关于税源迁移

在税收属地征收的情况下，税源迁移对各镇街财力的影响客观存在，为适当兼顾区及税源迁出镇街的利益，需对此采取相应的办法。

方案一  主要依靠所集中的财力，通过进一步完善转移支付制度来予以解决。

方案二  由于实行统一的比例，故能从根本上解决迁移对区本级财力影响的问题，同时，区本级也能依靠所集中的财力来加大转移支付力度，适当解决税源迁出镇街的困难。

方案三  除了继续实行区对镇街的转移支付制度以外，还就税源迁移问题制度了特定的解决办法，即：从2008年年终结算开始，对于2008年以来500万元以上纳税大户的迁移，迁入镇街所实现的属地税收按照三年过渡的办法来进行调节，即：第一年原迁出镇街与迁入镇街各按50%的比例进行分税分成；第二年则按迁出镇街25%，迁入镇街75%进行分税分成；第三年则全部在迁入镇街进行分税分成。这一办法可在一定程度上缓解税源迁移对迁出镇街的影响。

3、关于均衡公共服务水平。

方案一主要通过调整转移支付来实现一定程度的均衡。

方案二的分配，在形式上是一致的，但由于在增量分配上存在巨大的波动，且未能综合考虑各镇街国民经济与社会各项事业发展的需要，因此，将不可避免地带来新的不均衡。

方案三则完全按照公共财政的方向和原则来测算各镇街的支出需求，并以此确定分税比例。依此进行改革后，我区各级政府基本运行经费得到切实保障，按公共财政体制框架要求，各级政府能提供大体相当的公共服务水平，公共服务类支出均等化程度有所提高。如，改革后各镇街一类支出（指为确保政府运作、维护法律秩序、提供社会保障及基本公共服务而必需的行政性支出、社会事业支出和社会保障支出，其均等化程度是衡量公共服务水平均等化程度的重要尺度），水平最高的镇街比最低的镇街同改革前相比，差距缩小了51%。另外，为了加大财力均衡的力度，在按照公共财政的要求重新调整区与镇街税收分配格局之一，又对原有的转移支付办法进一步予以完善，建立了新的特定性转移支付，即对经调整计算后标准支出水平仍明显低于全区各镇街平均标准支出水平的镇街实行专项补助，计算公式为：某镇街所应获得的专项补助数额=某镇街人均标准支出低于全区各镇街平均标准支出的数额×某镇街测算人数×调节系数。其中：（1）人均标准支出水平实行动态测算；（2）某镇街测算人数=（某镇街上两年平均在编人数+某镇街上两年平均财政供养人数）×50%；（3）调节系数根据区本级财力状况确定。因此，这一方案较好地解决了均衡公共服务水平的问题。

（三）改革的难易程度方面

方案一属于微调，除个别镇街有调整转移支付的要求以外，改革的阻力较小。

方案二对于分税比例大幅下调的镇街将在增量分成方面带来致命的损失，改革将因此而遇到强烈的反对。

方案三采用统一的口径，方工、方法透明、公开，全区各镇街一视同仁；方案的测算与设计强调客观性，避免掺入人为因素，但是另一方面由于重新计算了各镇街财力基数，对原来发展较快、财力基数较高的镇街有点“鞭打快牛”，改革也会遇到一些阻力。

（四）与原体制衔接方面

方案一是在原体制运行期满后的新旧体制的完全对接。

方案二与原体制相比变化十分明显。

方案三从全新的角度来调整体制，同时又对原体制的收入格局和支出需求给予了充分的考虑。

（五）方便征收与操作方面

在方便征收方面，三个方案均实行税收属地征收、金库集中划解、全区统一分成，故在税收征管环节都较为可行。

在财政体制管理的操作方面：

方案一调整幅度不大，可以平稳过渡。

方案二对各镇街的增量分配影响深远，各镇街与区财政的结算规模大，资金调度问题较为突出，区与各镇街中长期预算的安排需相应进行调整。

方案三尊重了各镇街的实际情况，改革的方向与办法相同，同时尽管改革引入了全新的观念和理念，但改革的最终结果并没有出现大起大落、畸高畸低的情况，并且方案又进一步简化了区与各镇街的体制结算关系，故具有较强的可操作性。

（六）改革方案的科学性、先进性方面

在改革的科学性与先进性方面，方案三的相对优势十分明显。

1、按公共财政框架建立新的区与各镇街财政体制模式是我区的必然选择。

一是方案一与方案二无法从整体上调整全区利益格局并调整全区财政预算管理的方向。由于全区（包括区与各镇街、镇街之间）利益格局的形成有其历史沿袭性，完全围绕区与镇街财政收入格局实行体制微调，或仅仅借助于税收返还进行保存量、调增量的改革，均难以从根本上改变公共服务水平与可支配财力相脱节的情况，难以找到财权与事权的结合点，也难以使产业结构各不相同、发展潜力有大有小、分税比例相差悬殊、社会负担有轻有重的全区各镇街找到和认同调整体制的共同标准与方法。

二是从我区经济和社会发展的趋势来看，目前个别镇街呈现的经济发展“成长期——高速增长期——平稳增长期”的态势（与此相适应，税收收入由超经济高速增长转变为适度增长），从而导致辖区税源与事权负担之间出现不相匹配的现象，在一定程度上代表了今后其他镇街的可能发展趋势。为此只有按照公共财政方向调整现行分税格局，才能使财政体制适应社会经济发展变化的要求。

2、方案三的先进性与科学性主要体现在该方案较好地解决了公共支出体系的划分问题。

在收入体系的基本框架已建立的基础上，推进收入体制一个非常重要的前提就是要解决公共支出体系的划分问题，为此，需要首先解决的问题是合理地定位市场经济体制下的政府职能和财政支出的范围。方案三在结合公共财政研究的成果和借鉴其他兄弟县市的公共支出范围方面的经验，对整个支出体系进行了较为科学的分类，并按照与政府的核心活动范围人密切程度分别给予不同的保障，这一做法既符合公共财政的基本方向，又兼顾了我区现阶段的具体实际，具有可操作性。

3、在具体的改革方案设计方面，方案三按照新的支出分类方式，综合使用均值法、回归法、因素法、滚动测算等方法，有利于建立一套动态的调控机制，确保在科学、合理、客观地测算标准支出的基础上，使将来的区与各镇街财政体制改革能够更加符合公共财政的要求。

4、在体制改革对财政管理的导向方面，由于方案三在标准支出的测定与计算过程中，公共支出得到确保、企业投入受到压缩，目前全区特别是各镇街政府切实按照公共财政的要求制定和执行年度预算已成为共识，按照公共财政的方向改革预算管理、调整支出结构、加快财政一般性竞争领域退出的速度等观念已普遍被人们接受。（崇川区财政局曹龙斌）